(Documento presentato dall'URPL alla Commissione Statuto della Regione Liguria)

DOCUMENTO SULLA RIFORMA DELLO STATUTO REGIONALE

L’evoluzione del rapporto tra Regione e Autonomie Locali.

La rivisitazione degli statuti regionali, imposta oggi dalle trasformazioni prodotte dalle riforme Bassanini e dalle novità introdotte dalla legge costituzionale n. 1/99, rappresenta un’occasione importantissima per ripensare la fisionomia istituzionale complessiva delle Regioni e il loro rapporto con gli enti locali, occasione che mette in gioco le sorti del federalismo e della riforma generale dello Stato.

In questi anni le istituzioni regionali hanno acquisito autonomia, nuove funzioni e capacità decisionali impensabili solo poco tempo fa, mentre i Comuni e le Province hanno visto valorizzata la loro funzione amministrativa e di rappresentanza del rispettivo territorio; a tutto questo, sul piano delle attese sociali, ha fatto riscontro una traslazione delle aspettative dallo Stato centrale alle istituzioni locali.

Le forti innovazioni generate dalla legislazione degli ultimi anni, che hanno ricevuto copertura costituzionale attraverso la revisione del Titolo V° della Costituzione, anche indipendentemente dall’esito della consultazione referendaria, impongono quindi una rilettura del ruolo svolto dalla Regione e delle sue relazioni con gli enti locali, con conseguenze dirette sul terreno statutario.

La Costituzione del ‘48 considerava l’ordinamento regionale e quello locale come due sfere sostanzialmente distinte e separate, coordinandole solo in parte e riservando la disciplina dell’ordinamento locale alla legislazione nazionale.

Tale carattere della cornice costituzionale si è rispecchiato nella prima stagione statutaria degli anni ’70, con la quale, con grande fatica ed alterni risultati, si è cercato di stabilire un primo ponte tra autonomia regionale e locale. Esso ha anche trovato conferma, in tempi recenti, nei rapporti tra Regioni ed enti locali, spesso caratterizzati dalle tentazioni centralistiche delle une e da spinte localistiche degli altri.

A partire dagli anni ’90, tuttavia, inizia a delinearsi un vero e proprio sistema regionale delle autonomie locali. L’individuazione di un ruolo regionale nell’ “organizzazione dell’esercizio delle funzioni locali secondo le caratteristiche e le dimensioni della popolazione e dei territori” per le materie di competenza propria e delegata, e il riconoscimento agli enti locali della competenza ad esercitare tutte le funzioni amministrative che non comportino un esercizio unitario su scala regionale, impongono una concezione dell’Ente Regione come centro propulsore e di coordinamento dell’intero sistema delle autonomie locali. Da ciò deriva la necessità di un assetto dei reciproci rapporti che tenga conto, insieme, delle ragioni dell’autonomia regionale e di quelle dell’autonomia locale, assicurandone la reciproca complementarietà.

Per quanto concerne le funzioni amministrative, con la legislazione sul federalismo amministrativo a Costituzione invariata, che trova il suo punto di arrivo nel T.U. sull’ordinamento degli enti locali, si assiste al ribaltamento del tradizionale criterio di riparto tra enti locali, Regioni e Stato, e all’affermazione dei principi di sussidiarietà, differenziazione, responsabilità.

Ciò ha comportato una ricostruzione del sistema amministrativo in una prospettiva opposta a quella tradizionale: il sistema viene pensato non più secondo l’ottica del decentramento dall’alto verso il basso, ma a partire dalle istituzioni di base, costituite in primo luogo dalle autonomie locali.

All’ampliamento dei ruoli della Regione e degli enti locali corrisponde, anche nella legislazione nazionale, il riconoscimento di significative prerogative di partecipazione degli enti locali nei processi di decisione regionali, attraverso procedure di concertazione, anche permanenti, che fanno assumere agli enti locali il ruolo di componenti interne della stessa istituzione regionale.

Per quanto concerne invece le funzioni legislative, il ribaltamento del criterio di riparto ha trovato la propria sistemazione nella riforma del Titolo V della Costituzione, che ha attribuito alle Regioni una più organica, sebbene incompleta, competenza in materia di assetto delle funzioni locali. Eventuali ulteriori modifiche dell’ordinamento costituzionale non potranno che prevedere un notevole ampliamento delle funzioni legislative delle Regioni a statuto ordinario, lasciando allo Stato soltanto quelle riguardanti materie che coinvolgono l’unità nazionale.

Il Nuovo Statuto Regionale.

Se questi sono i punti di arrivo, anche se non definitivi, del processo istituzionale in corso, è necessario chiedersi quale sia il compito dei nuovi statuti regionali e quale il ruolo che, nell’ambito della loro redazione, possono e devono giocare gli enti locali ed in particolare le Province.

Lo statuto regionale nel quadro istituzionale sopra delineato, ha la possibilità di assumere il ruolo di carta fondamentale del sistema Regione-enti locali e di punto di riferimento costante per gli statuti e le altre fonti normative degli Enti locali. A tale scopo è però indispensabile che nella sua elaborazione sia assicurata la partecipazione degli stessi enti portatori delle autonomie.

E’ necessario quindi che intorno al processo statutario si sviluppi un dibattito ampio e approfondito con le autonomie locali che porti ad una sorta di “patto istituzionale”, cosicché lo statuto nasca dalla comune volontà di Regione e enti locali, i quali, coprotagonisti e responsabili dell’effettiva creazione del nuovo ordinamento federale, dovranno, in particolare, vigilare sul rischio che possano riproporsi logiche centralistiche (ovviamente, ci si riferisce a quella parte dello Statuto che riguarda direttamente le Autonomie Locali, ed il loro sistema relazionale con la Regione; non a quelle parti di Statuto, come la forma di governo regionale, che non hanno dirette attinenza con i rapporti Regione/Autonomie).

Lo sviluppo legislativo fin qui intercorso indica e suggerisce i possibili contenuti delle previsioni statutarie e fonda la necessità di assumere le autonomie locali quali componenti costitutive dell’autonomia regionale, secondo la prospettiva in senso lato federale che ispira le riforme richiamate.

Il principio di sussidiarietà.

Contenuto essenziale dello statuto, comunque lo si voglia strutturare, dovrà essere il recepimento del principio di sussidiarietà, che deve essere ormai considerato una conquista irrinunciabile del mondo delle autonomie locali e che deve ispirare sia la legislazione regionale sia l’esercizio del potere regolamentare da parte degli enti locali.

Lo statuto dovrà quindi riconoscere agli enti territoriali tutte le funzioni compatibili con la loro dimensione e con la possibilità di un loro adeguato esercizio, riservando alla Regione esclusivamente le funzioni che richiedono un esercizio unitario su base regionale, come, in particolare, quelle di programmazione e pianificazione generale.

Come sottolineato anche dal “Documento di principi e indirizzi per la stesura del nuovo statuto regionale”, elaborato dalla Commissione speciale per lo statuto e la legge elettorale della Regione Liguria, la sussidiarietà dovrà essere intesa come criterio guida sia nei rapporti tra Regione e enti locali, sia tra Regione e società civile.

Sotto il primo profilo, c.d. sussidiarietà verticale, le funzioni amministrative dovranno essere svolte “dal livello di governo locale più idoneo a garantire un adeguato servizio al cittadino, aspetto indispensabile per il definitivo superamento anche nei rapporti tra Regione e ente locale della concezione gerarchica e verticistica che ha improntato fino ad oggi i rapporti con lo Stato, evitando di cadere nel neocentralismo regionale, ma evitando, altresì, la frammentazione istituzionale attraverso il ruolo di programmazione e pianificazione della Regione.”

Per quanto riguarda invece la sussidiarietà in senso orizzontale, “il nuovo statuto dovrà interpretare i profondi mutamenti intervenuti nei rapporti tra istituzioni e società civile che impongono il riconoscimento, quali principi essenziali, della centralità della persona, e pertanto favorire la libera iniziativa dei cittadini singoli o associati.

Non si concorda pienamente, a questo proposito, con le indicazioni del “documento di principi ed indirizzi” sopra citati, che intende tale principio “sinergia tra pubblico e privato sui temi degli obiettivi e dello sviluppo sociale delle imprese”; occorre precisare che ciò non deve significare esclusivamente forme di privatizzazione di servizi sociali, bensì raggiungere forme di cooperazione solidale mediante valorizzazione e riqualificazione del ruolo del volontariato, e del “3° settore”, per riqualificarla domanda di servizi, e far crescere il tipo di risposta che le istituzioni pubbliche devono fornire alla domanda di servizi sociali. In un tale quadro può essere inserito anche la collaborazione tra Regione, Enti Locali e privati per la costituzione di “Casa Liguria” a Bruxelles.

Nella distribuzione delle funzioni lo statuto dovrà comunque tener presenti alcuni correttivi al principio di sussidiarietà rappresentati dall’adeguatezza (tecnico-organizzativa) dell’ente, e dunque della capacità in concreto di far fronte alle nuove competenze; dalla responsabilità, nel senso di assicurare l’unitaria responsabilità di ciascun ente per una data attività; dalla dimensione degli interessi in gioco; dalle condizioni di particolare concentrazione socioeconomica degli insediamenti urbani e produttivi (aree metropolitane) che in concreto potrebbero indurre ad assegnare i compiti a sedi di scala maggiore.

a) Sussidiarietà e finanza.

L’attuazione effettiva del principio di sussidiarietà riveste una particolare importanza e richiede un notevole sforzo soprattutto da parte delle Regioni del Nord Italia.

Se infatti si considera che tra il 1999 e il 2000 il Governo ha emanato 97 decreti che trasferivano risorse finanziarie per circa 32.000 miliardi alle Regioni e agli enti locali, si deve purtroppo rilevare che, nel corso del 2000, i trasferimenti Regione – enti locali non sono stati particolarmente consistenti, pur essendo cresciuti dell’8% rispetto all’anno precedente.

Se, come risulta da uno studio condotto dall’Istituto di studi sulle Regioni “Massimo Severo Giannini” reso noto recentemente, il valore medio nazionale dei trasferimenti è intorno al 20% del totale della spesa regionale, si rilevano tuttavia forti divari tra una Regione e l’altra, che vedono molte regioni del Nord al di sotto della media nazionale nell’erogazione di fondi agli enti locali.

Indipendentemente dal valore da attribuire a simili indagini statistiche, è comunque auspicabile che, per il futuro, i trasferimenti a favore di Comuni e Province siano maggiormente consistenti, soprattutto in quelle Regioni che, come la Liguria, hanno una guida politica che si richiama con forza ai principi del federalismo e della sussidiarietà.

Per evitare il pericolo di una Amministrazione regionale accentratrice, è inoltre opportuno che lo Statuto contenga anche norme di garanzia contro l’indiretto esproprio di funzioni che può realizzarsi nel momento dell’attribuzione delle risorse finanziarie, prevedendo, ad esempio, strumenti procedimentali di partecipazione degli enti locali (pareri vincolanti, consultazioni, intese).

b) Sussidiarietà e autonomia operativa e regolamentare.

E’ necessario che lo statuto stabilisca il rispetto, da parte della legislazione regionale di disciplina delle funzioni degli enti locali, dell’autonomia normativa e regolamentare degli enti stessi.

Il rispetto dell’autonomia locale contro interventi lesivi del riparto delle competenze potrà inoltre essere assicurato prevedendo forme di verifica precedenti la definitiva adozione degli atti regionali: tale garanzia dovrebbe riguardare soprattutto l’adozione di interventi diretti da parte della Regione e l’emanazione di norme ad alto grado di dettaglio, ambiti in cui si registrano le violazioni più frequenti dell’autonomia degli enti locali.

c) Sussidiarietà e flessibilità nelle scelte.

In ogni caso, per quanto riguarda le residue funzioni gestionali spettanti alla Regione, il rispetto coerente del principio di sussidiarietà implica che esse vengano individuate solo dopo che siano state individuate quelle da attribuirsi al sistema locale, con un procedimento che sale dal basso verso l’alto e che deve comunque realizzare un sistema integrato e flessibile tra i due livelli, idoneo ad evitare situazioni di rigida separatezza e intangibilità dei rispettivi compiti. Lo statuto deve cioè essere in grado di garantire che la scelta di ciò che è collocabile a livello locale non sia definitiva, ma suscettibile di ulteriore decentramento al maturare delle necessarie condizioni.

Lo stesso principio di sussidiarietà richiede inoltre non solo modalità verticali di riparto di ruoli e funzioni, ma anche modalità di raccordo orizzontale, al fine di adeguare il funzionamento dell’assetto amministrativo alle concrete realtà emergenti.

d) Sussidiarietà ed esercizio delle funzioni regionali.

In questa prospettiva è anche indispensabile fugare ogni tentazione di centralismo regionale assicurando che l’eventuale gestione di funzioni regionali tramite enti, agenzie o società compartecipate non significhi in concreto un tentativo di recupero di competenza a danno delle attribuzioni degli Enti Locali.

D’altro canto, se devono comunque rimanere in capo alla Regione i compiti di “governo”, non c’è ragione di escludere che i compiti di gestione che richiedono “un esercizio unitario a livello regionale” possano essere oggetto di gestione congiunta su scala regionale da parte di più enti locali in collaborazione: tale soluzione può infatti comunque soddisfare l’esigenza di un esercizio unitario senza che sia necessario far capo ad apparati direttamente riferibili alla Regione.

Partecipazione degli Enti Locali alle funzioni regionali.

Le notazioni di principio sopra esposte, rendono necessario prevedere appositi Organi regionali, che consentano di garantire e sviluppare la partecipazione stabile e ordinata delle Autonomie Locali alle funzioni legislative, di programmazione, e di governo attivo della Regione, garantendo il rispetto dei principi sopra accennati, relativamente a tutte le materie che abbiano attinenza con le funzioni riconosciute alle Autonomie Locali.

A ciò si ricollega in particolare l’istituzione del “Consiglio delle autonomie locali, quale organo di consultazione fra la Regione e gli enti locali”, prevista dall’art. 123 del testo costituzionale ora sottoposto ora a referendum.

La formulazione ampia della norma consente, in sede statutaria, soluzioni diverse che possono variare da quelle più deboli (funzioni di consultazione e proposta) a quelle più forti (partecipazione al procedimento legislativo ed amministrativo mediante forme organizzate di concertazione).

Nella maggior parte delle legislazioni regionali è già previsto un organo di rappresentanza delle autonomie locali, variamente denominato e disciplinato, che ha comunque quasi sempre e soltanto compiti di consulenza e concertazione e poteri estremamente limitati.

Nella revisione degli statuti, è necessario che il Consiglio delle Autonomie Locali non sia ridotto a strumento di consultazione facoltativa ed eventuale, ma che lo stesso, assumendo la posizione e la dignità di vero e proprio organo regionale, si ponga come strumento necessario, dotato di funzioni decisionali per tutto quello che riguarda il decentramento regionale, i rapporti con gli Enti Locali, l’applicazione del principio di sussidiarietà.

Come peraltro da parte delle Regioni è stata prospettata l’esigenza che nel nuovo ordinamento dello Stato trovi dignità costituzionale quella che viene normalmente denominata “Camera delle Regioni”, altrettanto è necessario ritenere che il Consiglio delle Autonomie assuma nel procedimento legislativo regionale funzioni e poteri corrispondenti, anche in vista di ulteriori modifiche costituzionali del titolo V° della Costituzione.

In particolare, per quanto concerne l’approvazione delle leggi regionali e degli altri atti generali che comunque incidano sui poteri locali si dovranno prevedere modalità procedurali tali per cui, ad esempio, nelle materie individuate, il parere del “Consiglio delle Autonomie Locali” abbia un’efficacia almeno parzialmente vincolante, superabile solo con provvedimenti approvati a maggioranza qualificata.

Affinché tale organo possa operare compiutamente e con autorevolezza, dovranno poi essere risolti i problemi della sua collocazione, della composizione, delle modalità di funzionamento.

a) Collocazione.

Quanto al primo, sebbene gli attuali organismi siano generalmente posti presso le Giunte, se si intende inserire il Consiglio delle autonomie nella funzione legislativa e di programmazione della Regione, è sicuramente più opportuno collocarlo presso il Consiglio regionale.

b) Composizione.

Circa la composizione, fin da ora si osserva che dovrà comunque essere garantito che la partecipazione all’organo degli enti locali avvenga al massimo livello, e comunque in modo da attribuire prestigio e autorevolezza all’organo stesso. In particolare, dovranno esservi rappresentati anche gli organismi associativi degli Enti Locali a livello regionale.

C) Funzionamento.

Infine, per passare al problema delle modalità di funzionamento di tale organo occorre che il Consiglio delle autonomie locali sia concepito come tavolo di concertazione permanente, funzionante sia in sede tecnica che politica, e che sia riferito all’intero iter procedimentale, dalla fase dell’iniziativa a quella dell’approvazione del provvedimento di rilevanza per il sistema delle Autonomie. A differenza dell’esperienza non molto felice della nostra realtà regionale – ove la “Conferenza” dell’attuale sistema viene di fatto chiamata ad esprimere, su un testo “blindato”, un frettoloso quanto tardivo parere privo di capacità di imprimere, all’occorrenza, un differente corso all’azione regionale sul testo medesimo – si rammentano altri casi, come quello piemontese, più consoni e più vicini al modello concertativo.

La materia dei Consigli delle autonomie è d’altro canto, quella in cui più utilmente si possono immaginare e costruire efficaci innovazioni dei sistemi locali di governo, contribuendo così a configurare i nuovi statuti regionali non come atti interni all’ente, ma come strumenti condivisi di riforma del governo territoriale.

Così delineato il ruolo del “Consiglio delle autonomie locali” per quanto concerne la partecipazione di comuni e province al procedimento legislativo e di programmazione regionale, sembra altresì opportuno prevedere la costituzione di un organo permanente che, in conformità con l’omologo organo istituito a livello nazionale, abbia il compito di armonizzare a livello regionale le funzioni di governo attivo, realizzando una cooperazione solidale che caratterizza in modo precipuo il modello di federalismo al quale, sia pure con accenti diversi, si rifanno tutte le forze politiche e che in concreto ha trovato già parziale attuazione nel nostro ordinamento. Resta da decidere se tale Organo possa essere lo stesso “Consiglio delle Autonomie”, di cui sopra, o se convenga costituire un organismo diverso, eventualmente da denominarsi “Conferenza permanente Regione Enti Locali”. Logica di economia di organi vorrebbe che fosse lo stesso organismo, che funzioni a livello di governo attivo (competenza Giunta) e competenza legislativa (competenza Consiglio).

In ogni caso, è essenziale che si tratti di organismo (od organismi) tecnico-politico, dotato di un proprio apparato organizzativo permanente, costituito di tecnici e politici espressi dalle Regioni e dalle autonomie locali, in condizione di sottoporre alle decisioni politiche provvedimenti amministrativi, o disegni di legge, già sviscerati nelle rispettive problematiche, per quanto riguarda le materie che attengono alle competenze degli enti locali.

L’iniziativa legislativa delle Autonomie Locali.

Le province liguri ritengono infine necessario che nella carta fondamentale della regione trovi una adeguata collocazione il riconoscimento di un’ampia iniziativa legislativa a favore di comuni e province, prevedendo la necessità di tempi certi e rapidi di esame e di approvazione o rigetto delle proposte di legge presentate.

Infine nello statuto dovrebbe essere con forza riaffermato il principio della piena autonomia degli enti locali nell’esercizio delle materie delegate o attribuite e contemporaneamente dovrebbe essere garantita, sia pure prevedendo possibili incentivi per la buona gestione e la capacità di spesa di investimenti sulla falsariga dei programmi comunitari, l’adeguatezza delle risorse organizzative, strumentali e di personale che dovranno in ogni caso essere commisurate alla effettività delle funzioni. L’auspicio è quello di creare, attraverso lo statuto, un sistema regionale di poteri locali, del quale la Regione sia punto di riferimento unitario, che sia adeguato alle caratteristiche dell’intera collettività ligure e possa stimolare una razionale tutela del territorio regionale ed incentivare lo sviluppo sostenibile.